调查动机

　　2010年，国土资源部原南京特派办进行卫星督查，发现浙江省杭州市余杭区南湖综保工程项目建设中存在违规用地情况，由此牵出原“新西湖”建设工程占用基本农田、未经科学论证和依法决策等一系列问题。时至今日，这项陆续投入资金20.8亿元的工程，一直被搁置，没有一个人受到问责。

　　党的十八大明确提出，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序。如此之大的工程，为何能未经审批直接占用基本农田建设？工程立项规划时，究竟有无经过科学论证和依法决策？20多亿元的财政投入，该由谁来埋单？

　　特别调查

　　记者从浙江省杭州市余杭区人大常委会获悉，自2003年，余杭区动工建设南湖综合保护工程（原“新西湖”建设工程）以来，政府陆续投入资金20.8亿元。但该项目2010年遭到国土资源部门查处后，一直被搁置，“新西湖”成为天然垂钓场，被当地市民称为大型“水汪潭”。

　　记者调查采访各方当事人后发现，究其根源，当初余杭区政府未经国土资源部门审批，盲目决策、违法动工建设，为工程的后来搁置埋下了伏笔。

　　农保区内建公园

　　1亿投资遭查处

　　沿着02省道驱车行驶至余杭区余杭街道与中泰乡交界处，一个占地10多平方公里的“新西湖”便呈现在了眼前，植被繁茂、错落有致，乍一看的确是生态休闲的绝佳场所。

　　据了解，“新西湖”建设工程是从2003年开始的，当时由民营企业先行开发。到了2007年，余杭区政府以赎买的方式将该工程转为政府滞洪项目，提出南湖综保工程，挖掘7000多亩的滞洪区，并继续开发休闲观光生态项目。沙滩公园就是该工程的配套项目之一，于2010年年底投入试运营。

　　与其他的旅游景区不同，记者在省道边并未发现明显的指示标志，几经周折，在当地村民的指引下，终于在一处不到2米宽的省道出口处找到了沙滩公园的入口。

　　记者看见，有50多个车位的沙滩公园停车场上，没有停放任何车辆，杂草丛生的停车坪显示了这里的人气。从小道步行至公园大门，一座颓败的新公厕，被路障阻拦的三十多米长的木质开放式大门，让人不禁产生疑惑，这里究竟是“新”公园还是“旧”公园？

　　当地保安告诉记者，“这里没建设完成，不对外开放”。但是，记者观察到，园内水池、广场、围栏、游乐设施等一应俱全，而且地面的大理石、数百平方米的游乐设施、开阔的广场都显示了这个公园的档次。

　　与之对应的则是，大理石路面的起翘，游乐器材上的锈迹，草坪上的杂草，以及一些尚未搭建，被随意堆放在公园一侧的铁制器具。

　　据附近的居民反映，2010年年底，沙滩公园建成后，的确试运行过一段时间，可是没过多久就彻底关闭了，此后再没对外开放过。现在能够看到的公园建筑只是一部分，以前很多搭建好的娱乐设施和篷布未使用就被拆掉了。

　　“这片区域都是基本农田保护区，应该是用地指标的问题导致了沙滩公园停用以及部分建筑的拆除。”余杭区人大代表、余杭街道商会副会长张锦鹏说。

　　记者从南湖综保工程建设施工单位杭州南湖建设开发有限公司了解到，沙滩公园作为“新西湖”的配套项目，整体投资1亿多元，建成3年多来仅仅试运行了几天。

　　公司总经理黄永根告诉记者，2010年，国土资源部原南京特派办进行卫星督查，发现南湖综保工程项目建设中存在违规用地情况，余杭区政府便对沙滩公园内的部分建筑予以拆卸，而南湖综保工程也“进展缓慢”。

　　历时10年工程无法正名

　　耗费20亿投资无人埋单

　　在南湖，记者目力所及，杂草丛生，十多公里的路面以土路为主，只有部分路段被铺上了石子。每到下坡处，就能看到三三两两的垂钓者。张锦鹏说，到了周末，南湖附近就会停满汽车，市民们自己来“开发”旅游资源，以垂钓为主，还有野炊的、踏青的。

　　在采访的两个多小时时间里，除了垂钓者以及若干农民外，记者并未发现有施工车出入，也未看到项目开发的施工人员。

　　在南湖内，记者发现的最新一块施工牌是2011年11月2日设立的，上面写着“因南湖综保项目西围堤防工程建设，于2011年11月6日至2012年12月5日，对本工程进行封闭施工”。

　　就在这块施工牌的附近，树立着另一块公告牌，上面写着“基本农田保护区”。

　　“南湖区域共有土地1.1万亩，湖区7000亩，土地面积4000多亩。除了湖区外，去年年底，湖山区块（包含沙滩公园）与雅加地区共计815亩土地指标调整到位，其他部分还是农保用地，调整难度较大。”黄永根说。

　　按照相关规定，占用基本农田保护区内的耕地要依法经国务院批准，在未批准前就占用，应该拆除。

　“说白了，这就是地方政府的违法建筑，老百姓违法建筑要拆除，地方政府的违法建筑一样也要拆除，沙滩公园就是最好的例证。”张锦鹏说。

　　既然南湖综保工程从未被国土资源部门“正名”，那么，工程立项规划时，究竟有无经过科学论证和依法决策呢？

　　据悉，南湖综保工程规划功能是在保障滞洪的前提下，开发观光、休闲项目。

　　但是，据记者了解，南湖滞洪区仅仅在上个世纪90年代末投入使用过两次，那时该项目还未开发。张锦鹏告诉记者：“余杭滞洪先从北湖开始，如果水量太大，北湖滞洪无法满足了，才轮到南湖滞洪。”

　　“四五年前，区里对这个项目论证规划时，人大开会讨论，很多同志都提出来应该等到土地指标调整到位，整体手续齐全之后，才能动工建设。但是不知道为什么，这个项目未经审批同意，就已经开始实施了。”张锦鹏说。

　　记者从杭州南湖建设开发有限公司了解到，过去10年间，余杭区政府为该工程一共投资了20.8亿元，主要用于拆迁安置以及7000多亩滞洪区的清淤挖掘。目前，工程设计在建项目和已申报政府投资项目还需要投入约2.4亿元资金。

　　“20多亿元的财政投入，花费了大量的人力物力，结果老百姓不但没能享受到财政投入的成果，工程还成为了违法建筑，谁应该来为这么大的投资埋单呢？”张锦鹏问。

　　2007年后，余杭区党委、政府班子都已换届，一些领导高升，一些领导调走，但可以肯定的是，没有一个人为这一工程决策的失误承担相应责任。

　　有决策无问责成怪相

　　盲目决策应受到追究

　　记者就此事采访相关部门时，余杭区委农业和农村办公室向记者提供了一份《关于南湖综保工程后续工作的情况说明》，说明称：

　　目前，余杭区南湖综合治保工程项目还在整体推进过程之中，区委区政府将对南湖综合治保工程重新进行整体规划。

　　6月底，将对湖区北侧的路面进行硬化，工期预计十个月。与此同时，尽快完成南门头综合整治方案，改善湖区道路和缓解交通拥堵的问题。

　　沙滩公园的土地指标调整已经完成，已经向区委、区政府建议对遗留工程进行扫尾，并适当修复，增加相应生活设施，免费对外开放，或者招商引进业主进行管理。

　　记者就此事采访了浙江省社会科学院教授杨建华。杨建华表示，各地政府在追求GDP的政绩观下，纷纷上马工程追求地方经济的发展。经过了科学规划、合理论证、依法决策的工程应该是没有问题的，但是还有一些如余杭区这样的“脑袋工程”，一拍脑袋就上马，未经科学的论证，甚至没有依法决策的，实质就是一种主观臆断的违法决策。

　　杨建华告诉记者，从目前的情况来看，余杭区南湖综保工程至少存在三个方面问题。

　　一是7000多亩的用地指标未经相关部门审批，属于违法工程。国家规定了18万亿亩的土地“红线”，这种规模的用地都需要经过国务院以及国土资源部门的审批，但是，余杭区政府未经审批，盲目动工开建，本身就是一个违法工程。

　　“地方政府应该成为守法的表率，如果地方政府都不守法，老百姓还怎么守法，这会带来很坏的影响。”杨建华说。

　　二是这么庞大的工程有没有经过科学论证存在疑问。任何一个工程能为社会带来什么样的经济效益、社会效益，是要经过严谨的科学论证的。余杭区这个工程不论是滞洪也好，观光也好，有没有为社会带来经济效益、社会效益呢？我们要打上一个大大的问号。

　　三是20多亿元的资金使用不符合相关的程序。动用财政资金投入公共项目建设，要经过严格的机制审核。当初，余杭区人大等部门对项目的建设都持有异议，资金的使用有无经过人大等部门的审批？是不是某些领导干部一个人说了算呢？

　　“我想，造成这些问题的原因，除了政府决策不规范，个别领导干部好大喜功，少数地方政府领导缺乏依法行政的意识以外，更重要的问题在于现在政府的问责制度不健全，‘有决策无问责’现象比较普遍。”杨建华分析道。

　　“政府行政部门在行使决策权的同时，对于自己的决策失误、错误，很少承担政治上、法律上、经济上的责任，久而久之对于权力的约束就失效了。”杨建华说。

　　杨建华认为，就此事而言，必须要追究相应责任人员的责任，做到依法行政、违法必究。同时，也给全国地方政府一个启示：一项工程，上马前要经过风险评估，投资时要强化公共财政机制，决策时要进行科学、民主、系统的论证。最后，出现问题了，要加强违法必究的力度，使问责制度落到实处。
 

摘自“建筑新闻网”

整理人：马达/审批人：杨秀玲

2013.07.18